一、基本情况

海陵区现辖4个镇，5个涉农街道，现有永久基本农田11.71万亩，截至2023年底，永久基本农田中已完成高标准农田建设9.56万亩；2024年新建0.86万亩，预估今年年底达到10.42万亩，永久基本农田中高标准农田占比达89%。通过高标准农田建设，亩均节水率达到20%、节电率达到20%以上，农田有效灌溉率达到90%，道路通达率达到100%，粮食生产综合机械化率达到95%，为推进现代农业发展、促进农民增收提供了基础保障。  

二、主要做法

1．健全组织机构，优化协同联动。由区政府分管领导牵头，统筹协调区农业农村局、发改委、财政局、自然资源和规划分局、水利分局等部门，明确各参与高标准农田建设部门的职责和工作范围，开展经常性协调，做到各司其职、履职尽职。出台《海陵区农田建设安全生产管理制度》《海陵区农田建设工程管护实施细则》等文件，按照管理主体不变、资金性质不变、管理渠道不变和统一编制规划、统一建设标准、统一验收认定的原则，建立部门协调推进机制。

2．科学合理规划，统筹项目推进。规范编制《海陵区高标准农田建设规划（2021—2030年）》和《海陵区逐步把永久基本农田全部建成高标准农田实施方案（2023—2035年）》，明确阶段性任务目标、工作措施、实施步骤，使高标准农田建设整体推进具有前瞻性、指导性。建提并举，在高标准农田高水平覆盖的基础上大力实施改造提升工程，按照规划标准统一、相互协调配合、信息互通共享、共同完成目标的要求，促进高标准农田建设连片开发、整体推进。

3．规范重点环节，强化工程监管。聚焦立项审批、招标采购、施工建设、竣工验收、资金使用等关键环节，加大对项目实施“全过程”监督检查和抽查跟进力度。明确实行镇街政府负责制推进项目建设，规范招投标程序，确保选择符合资质等级的企业。所有田间工程均按照施工图设计实施，对所有建筑材料从进场至项目竣工实行全过程检测，严格实施分部分项工程验收、四方验收、区级初步验收、市级竣工验收，层层把关，严控质量，全面加强高标准农田建设质量监管。

三、存在的问题

1．规划设计不够完善。一是整体统筹不够，部分镇街、村居缺少对连片区域农田产业布局、土地流转、水系建设、灌排设施、电力设施、农田道路等方面的整体规划意识，各项目区规划设计缺少有效统筹，造成前后实施的相邻项目之间道路沟渠不联通，田块之间高低不平，不能成片，无法实现大面积机械化。二是前期踏勘不实，有的项目区设计人员未深入农田进行仔细的现场踏勘，仅在图纸上进行勾画，出现图纸与现场情况不符，造成工程设计不合理，如某项目区两座泵站建设必经道路为防汛圩堤，大型施工设备不允许进场作业，只能调整设计方案，将预制桩改为现浇桩，导致后期工程变更并增加工程量。三是有效沟通不足，部分项目区没有充分吸取项目区干部群众、承包主体等意见，设计方案存在不合理、不适用现象，如某项目区地势较低，承包主体建议进水出水两渠合用，但实际设计只能进水。

2．项目推进质效不高。一是组织领导有待加强，高标准农田建设以项目所在镇街牵头实施，项目主管部门业务指导、各村居协调推进的方式开展，项目实施中牵头部门总体上力量不足，进出平衡方案审批难，批复后变更困难，工程进度慢；由于部分镇村未提前测算，启动招标并完成土方实施，导致项目开工进场后需要二次招投标，耗时长，耽误农时。二是建设标准有待提升，部分项目区由于申报面积较大、建设工程分散，往往会形成所谓的“核心区”和“辐射区”，“核心区”往往建设田间路、灌溉渠及推进土地平整等多项工程，而“辐射区”农田水利工程配套相对匮乏。偏重有形实体工程建设，现有项目基本为田间基础设施建设，土壤改良、培肥地力、农田防护与生态环境保持、农业科技服务等明显投入不足。三是监管力度有待加强，宣传组织不到位，农民群众“主人翁”意识不强，主动介入监督管护积极性不高。业主单位人员力量不足，且项目点多面广、监管任务重，很难做到有效监管。部分监理单位没有很好地履行自身职责，监而不理现象时有发生，单一监管流程无法全面保障工程质量。

3．后续管护不够到位。一是责任主体不明确。项目建成后，应由地方政府、基层组织、受益农户共同管护，但由于对各级管护范围、职责不够明确，往往出现政府管不到、集体管不好、农户无心管的局面。二是产权界定不明晰。项目由国家资金投入建设，验收竣工后工程产权一般移交村委负责管理，而大部分设施分布在一家一户的农田上，造成设施所有权、管护责任、受益使用权不相匹配。三是管护意识淡薄。镇街和村居更重视工程建设数量、规模和任务完成情况，主观上管护积极性不高，再加上村组集体经济薄弱，普遍存在不同程度的重建轻管现象。 

4．工作保障不够充分。一是专业人才缺乏。原来高标准农田建设是由农业、国土、水利等部门联合组织，但机构改革以后未编随事走，编制人员未落实到位，原相关部门从事农田建设管理的专业技术人员没有转入到农业农村部门，导致农田建设管理人员配备明显不足。二是土地制约较大。高标准农田建设要打破原有农田划分，重新调准农田分配，但现实是延长土地承包期后，建设高标准农田的耕地却难以调整，田块碎片化对高标准农田建设形成障碍，部分建成的标准农田单体小而分散，不适合使用大型农业机械开展规模化作业。同时，因涉及基本农田保护，田间道路建设、渠道等辅助设施往往触及违法用地红线，图斑整改困扰着高标准农田建设。三是资金保障不足。目前高标准农田建设项目主要依赖政府财政资金投入，但高标准农田建设和管护需要大量资金，由于财政有限，资金缺口依然较大。因未建立合理的利益分配机制，社会资本参与建设顾虑较多、积极性不高。项目建设施工季节性强，施工用工成本大幅上升。同时项目区涉及坟墓迁移等，相关补偿费用无来源。

四、对策与建议

1．统筹规划设计，提升科学水平。高度重视项目前期规划设计工作。一要按照“统一规划、集中成片、分块实施”原则，在充分征求属地和经营主体意见的基础上，扎实做好项目谋划、规划选址、勘察设计等前期工作，加强各专项规划的有机衔接，使项目规划设计整体做到实际、实用、实效，最大限度减少工程设计的不足。二要建立科学合理的考核制度，完善质量信用体系建设，加强对规划设计单位设计方案的后评价工作，将后评价结果与设计经费挂钩，提高设计单位责任感和专业化水平。三要在规划选址、项目布局、资金投入等方面实现数据共享，避免出现规划冲突和重复投资，强化系统思维，提升高标准农田规划设计质量。四要针对规划设计确有不合理且施工困难的在建项目，本着实事求是原则，由业主单位牵头，组织专业人员及时按照国家、行业相关要求规范履行变更程序，确保在建项目有序实施。

2．优化过程管理，提高建设效率。一要强化组织领导，充分发挥部门优势及镇村作用，促进信息共享，积极协调项目业主单位、施工单位、项目所在地镇村形成合力，结合农村实际，适当优化管理程序，高效推进项目建设，确保全区高标准农田建设按序时进度“量、质”双达标。二要提升建设标准，以高标准农田建设项目区为平台，集聚各类项目资源，探索开展数字农业、科学施肥、病虫害综合防治等农业科技应用，推动农业科技成果转化，做到种植模式与资源条件相适应、农机与农艺相配套、科技培训与技术应用相衔接。三要强化工程监管，进一步完善“政府监管、社会监理、群众监督”的三级质量监管体系，严格执行工程建设相关管理制度，对项目实行全过程监管，确保工程建设质量和资金安全。业主单位要同步加强对监理单位的履职监督及项目抽样检查，对履职不到位的严格依法进行处理。严格执行工程质量终身责任制，确保工程建设质量和资金安全。

3．突出长效管护，巩固项目成效。一要完善管护制度，研究制定高标准农田水利设施使用收费制度和损毁补偿制度，加快出台高标准农田建设建后管护政策措施，按照《基本农田保护法》的有关规定实施永久保护，确立基础设施与农田维护周期，建立奖励激励机制，强化法律刚性，对恶意损坏基础设施、破坏田地的单位和个人予以严惩。二要落实管护责任，进一步厘清高标准农田管护责任边界，压紧压实项目镇街主体责任和市区农业农村部门监管责任，加快构建“区级牵头、镇街落实、村为主体、所有者管护、使用者自护、受益者参与”的管护机制，通过流转合同等明确使用主体管护责任，将工程管护纳入村规民约、融入“积分制”，激励广大村民自觉爱护、维护高标准农田工程设施。三要优化管护手段，加快数字农业建设，给高标准农田装上“智慧大脑”，推动农田建设、生产、管护相融合，配套耕地质量综合监测点，对工程建后管护和农田利用状况持续监测；探索实行“田保姆”、项目建管护一体化、购买第三方服务、委托专业化机构、引入保险机制等方式，形成多元化管护格局。

4．注重要素保障，强化工作支撑。一要配强人才队伍，加强农田建设管理和技术人员培训，通过制定农田建设培训规划方案、培育一批精品课程、编制一批示范教材、评选一批优秀师资等，加快培养一批既懂农业生产、又懂农田水利建设的复合型人才，高质量开展高标准农田建设相关的技术指导和跟踪服务，提升农田建设管理水平。二要化解土地矛盾，加大零散地块治理，大力推广“先流转后建设，先平整再配套”农田建设模式，由村集体与农户签订土地预流转协议，对田块统一规划，统一平整土地、配套建设基础设施，实现“小田变大田”，促进规模化、宜机化经营，建设后，引入种田大户、新型经营主体统一承包土地，实现效益规模化。三要强化资金保障，相关职能部门要积极向上级部门申报项目，争取更多的资金用于全区高标准农田建设，试点建设高标准农田资金整合平台，统筹支农涉农项目资金，避免高标准农田的建设资金“碎片化”。探索将农田整治新增耕地作为占补平衡补充耕地指标上市交易，增值收益反哺项目建设。建立合理利益分配机制，引导社会资本参与建设，充分利用社会资本在项目管理、技术创新、市场运营方面的优势，推动高标准农田建设与产业发展相结合，实现良性循环。