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人大是如何开展执法检查的
发布日期:2021-08-11 浏览次数:

    人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分。执法检查是人大监督的法定形式和重要途径,也是人大推动法律贯彻实施、推进法治国家建设的重要抓手。近年来,我国地方各级人大及其常委会不断创新监督形式,丰富检查内容,切实加强对法律法规实施情况的执法检查力度,取得了一定的成效,也积累了一些有益的经验。人大的执法检查,主要是从监督依法行政、依法监察、依法审判和依法检察等方面开展的。

    监督依法行政

    行政机关承担着法律实施的主要任务,因此监督依法行政成为人大执法检查的最主要功能。首先,执法检查不仅要关注法律实施的结果,还要关注依法行政的过程;不仅要关注执法行为的合法性,还要关注政府行为的合理性和有效性,监督和指导其完善执法程序、建立行政裁量基准制度、加强执法信息化建设和落实执法责任制等,敦促其在严格执法的基础上进一步提高执法质量,从而实现执法内容与执法形式相统一、法律效果和社会效果相统一的更高水平。

    其次,引导行政执法资源合理分配。执法检查还有利于引导执法资源的合理分配,敦促其对重要领域法律优先执行。监督法第22条规定,人大常委会每年应当选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题组织执法检查。例如,全国人大常委会近3年先后将大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法纳入执法检查计划;再如,2020年对反不正当竞争法和新出台的慈善法展开执法检查等,这有效推动了这一时期重点法律的实施。

    最后,解决执法体制和执法保障问题。权责不明、职权交叉的执法体制可能导致选择执法、多头执法等现象。人大执法检查在发现相关问题后,可以在优化执法权分配、推动执法权下沉、探索综合执法模式和建立协调执法机制等方面为行政机关提供切实可行方案。

    监督依法监察

    监察机关不是天然的保险箱。监察权是把双刃剑,也要关进制度的笼子,自觉接受党和人民监督,行使权力必须十分谨慎,严格依纪依法。我国宪法修改中增设了监察委员会后,监督法中关于执法检查对象的规定仍局限于“一府两院”。但是,为了确保监察机关严格依纪依法监察,监察法第53条特别规定,各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查。

    人大常委会依托监察法对本级监察机关进行执法检查,确保监察权正确有效行使。但是,监督“依法监察”存在一定特殊性,因为监察法本身的规范内容就是监察工作,所以人大执法检查的监督内容即是监察机关对权力机关、行政机关、审判机关和检察机关的监察工作。因此,理论上可能出现“人大常委会——监察委员会”的双向监督关系,但这种关系并非对抗式关系。一方面,人大执法检查是整体性监督,即对监察机关推进国家监察体制改革、依法行使监察权和履行监察职责进行监督,一般遵循“不直接处理问题的原则”;另一方面,监察权主要是个别化监察,即对包括人大常委会组成人员在内的所有公职人员行使公权力的职务行为进行监督,通常按照个案独立处理的方式进行。

    监督依法审判

    审判机关不同于行政机关,所以执法检查的范围和界限应当更加慎重,尤其是要避免对独立和公正行使审判权造成不利影响。首先,适当监督典型个案依法裁判。法律在司法环节的实施必然要依靠个案裁判来实现,所以执法检查不可避免地要从个案监督中着手,必须把握限度。《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》第10条规定了个案监督的限度,即在执法检查中发现的重大的典型违法案件才能交由专门委员会或常委会办事机构调查,而委员长会议只能要求法院限期处理并及时报告处理结果,并特别强调执法检查不直接处理具体案件,具体案件仍由法院严格依程序办理。

    其次,优化审判权独立行使的内部条件和外部环境。人大执法检查通过关注法院物质条件和外部环境来支持独立行使审判权,从而实现对依法审判的监督。一方面,执法检查主要敦促法院及司法行政部门为法院创造充足的人员配备、财政支持和设施保障,从而为审判工作顺利进行提供物质保障。另一方面,执法检查通过重点关注法院外部制约因素,协同党政机关和法院通力合作来排除部门利益、地方保护以及个别领导干部干预司法案件等因素对依法审判产生的消极影响。

    最后,促进司法政策和制度的形成与完善。一方面,人大执法检查可以选择特定议题来推动特定司法政策的形成,如敦促法院关注并加强对特定弱势群体合法权益的保护,又如指导法院强化对知识产权的保护力度以优化营商环境等。另一方面,人大常委会在对法院的执法检查中可以就审判体制、审理机制、案由管理以及指导案例等方面总结和推广审判经验,适时提出建议并推动相关司法制度的完善。

    监督依法检察

虽然同样以监督法律实施为目的,但执法检查权与检察机关的检察权存在本质区别。人大监督是最高层次的权力监督,其目的在于确保“一府一委两院”依法正确履职,是面向法律实施全局的整体性监督权;而检察监督则主要是针对个别案件和违法行为的具有司法性质的监督。因此,人大监督权在对检察工作进行执法检查时,应当突出以下四个方面。

    一是执法检查小组的专业性。检察机关的侦查监督、公诉工作、民事和行政检察工作等都具有较高的专业性,因此人大执法检查小组可以适当增加相关理论研究人员和司法实务工作人员参加,提升执法检查队伍的专业性。二是执法检查内容的针对性。鉴于检察监督范围广泛,人大执法检查应当始终把握依法检察的关键问题来展开监督,尤其是错案追究制度、公益诉讼制度以及政法系统内分工、配合与制约机制的规范实施等,充分发挥执法检查的实践导向功能。三是执法检查方式的灵活性。人大常委会监督检察机关的法律监督工作应当有别于监督行政机关的执法工作,可以探索突击式、抽查式以及交叉式等灵活的执法检查,创新监督方式以提升监督实效。四是执法检查过程的连续性。依法检察的法律监督实效不仅需要检察机关的努力,还有赖于行政机关、监察机关和审判机关的配合,因此人大常委会必须重视监督施压和跟踪检查,以执法检查过程的连续性传导人大监督的制约效力。



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